نقد پیشنویس سند ملی سلامت زنان سند نجس ۲۰۳۰ محور
تحلیل حقوقی و نقد پیشنویس سند ملی سلامت زنان از منظر
مغایرت با اصول قانون اساسی و مبانی حقوقی
مقدمه
با احترام
اینجانب به عنوان وکیل دادگستری ، پس از مطالعه و تدقیق در محتوای "پیشنویس مصوبه سند ملی سلامت زنان جمهوری اسلامی ایران" (ویراست ۲۷/۰۷/۱۴۰۴)، تحلیل جامع حقوقی و نقادانه خود را ارائه مینمایم. این تحلیل صرفاً و منحصراً بر پایه اصول مصرح قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، قوانین موضوعه و اصول مسلم حقوقی استوار گردیده و هدف آن، تبیین دقیق مغایرتهای بنیادین این سند با ساختار حقوقی و نظام حکمرانی کشور است. اگرچه نیت غایی تدوینکنندگان سند، یعنی ارتقاء سلامت زنان، امری ستودنی و ضروری است، اما روش، چارچوب نهادی و گستره اختیارات پیشبینیشده در آن، نگرانیهای عمیقی را از حیث تداخل قوا، نقض اصل حاکمیت قانون، تحدید حقوق و آزادیهای بنیادین شهروندان و ایجاد یک ساختار اداری فراقوهای به وجود میآورد. در این نوشتار، این مغایرتها به تفکیک و با استناد به مواد قانونی و اصول حقوقی تشریح خواهد شد.
تحلیل و نقد ساختاری و ماهوی سند
بند اول : مغایرت بنیادین با اصل تفکیک قوا (اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی) و ایجاد یک نهاد فراقوهای
یکی از جدیترین و غیرقابلاغماضترین ایرادات وارده بر این سند، نقض صریح و آشکار اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. این اصل مقرر میدارد: "قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال میگردند. این قوا مستقل از یکدیگرند." استقلال قوا، سنگ بنای نظام حقوقی کشور و تضمینکننده جلوگیری از تمرکز قدرت و استبداد است. حال آنکه "سند ملی سلامت زنان" با اعطای اختیاراتی بیسابقه و نامحدود به یک وزارتخانه (بخشی از قوه مجریه)، این اصل بنیادین را به کلی مخدوش میسازد.
یکم: اعطای صلاحیتهای تقنینی به قوه مجریه
مطابق اصل هفتاد و یکم قانون اساسی، وضع قانون در عموم مسائل در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است. این در حالی است که سند مذکور، به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تکالیف و اختیاراتی را محول میکند که ماهیتاً در زمره صلاحیتهای قوه مقننه قرار دارد.
الف) بند ۱۶ از بخش "اقدامات ملی" وزارت بهداشت را به "پیشنهاد و همکاری در بازنگری سیاستها و برنامههای سلامت زنان" و "کمک به سیاستگذاری... و انسجام بخشی به سیاستها و رویکردها" مکلف میکند. این عبارات فراتر از صرف پیشنهاد یک لایحه قانونی است و به این وزارتخانه نقش محوری در جهتدهی و شکلدهی به کلانسیاستها و قوانین را میدهد، نقشی که باید در فرآیندی مبتنی بر تضارب آرا در مجلس شورای اسلامی ایفا گردد.
ب) بند ۱۶ از بخش "سیاستها" به "تدوین و اصلاح قوانین و مقررات حمایت از سلامت زنان" اشاره دارد. تدوین و اصلاح قوانین، وظیفه ذاتی قوه مقننه است. هرچند قوه مجریه میتواند از طریق ارائه لوایح در این فرآیند مشارکت کند، اما لحن سند به گونهای است که این امر را بهعنوان یک مأموریت مستقیم و محولشده به وزارت بهداشت تلقی میکند، گویی این وزارتخانه رأساً میتواند قوانین را اصلاح یا تدوین نماید.
دوم: اعطای صلاحیتهای قضایی و شبهقضایی به قوه مجریه
سند در موارد متعددی به وزارت بهداشت اختیاراتی میدهد که به حوزه عملکرد قوه قضائیه وارد میشود.
الف) بند ۴۷ از "اقدامات ملی" به "پیگیری و نظارت بر اجرای قانون و مواجهه قضایی با مداخلات و تبلیغات اغواکننده در حوزه زیبایی" اشاره دارد. "مواجهه قضایی" وظیفه دستگاه قضا است. وزارت بهداشت میتواند بهعنوان شاکی یا گزارشدهنده جرم عمل کند، اما عبارت "مواجهه قضایی" به آن جایگاهی فراتر از یک دستگاه اجرایی عادی میبخشد و آن را در مقام یک مدعیالعموم تخصصی قرار میدهد که در قانون چنین جایگاهی برای آن تعریف نشده است.
ب) بند ۴۴ از "اقدامات ملی" بر "برخورد قانونی با اقدامات مجرمانه و آسیبزای فضای مجازی و تقویت ضمانت اجرایی" تأکید دارد. تشخیص جرم، تعیین مجازات و "برخورد قانونی" از شئون انحصاری قوه قضائیه است. وزارت بهداشت نمیتواند متولی "برخورد قانونی" باشد. این امر مداخله مستقیم در وظایف دادسراها و دادگاهها محسوب میشود.
سوم: ایجاد ساختار فرماندهی بر سایر دستگاههای اجرایی و نهادهای حاکمیتی
خطرناکترین بخش سند، فصل چهارم آن است که چارچوب نهادی را تعریف میکند. بند ۱ این فصل، متنی بیسابقه در نظام حقوقی و اداری ایران را بنیان مینهد: "وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مسئولیت هماهنگی، برنامهریزی، راهبری و اجراییسازی این سند را با بهکارگیری همه ظرفیتهای نهادی، مالی، انسانی، اجرایی و قانونی کشور بر عهده دارد..."
الف) عبارت "بهکارگیری همه ظرفیتهای... کشور" به یک وزارتخانه این اختیار را میدهد که بر کلیه وزارتخانهها، سازمانها، نهادهای عمومی و حتی بخش خصوصی فرمان براند و منابع مالی و انسانی آنها را در جهت اهداف خود به خدمت بگیرد. این امر به معنای انحلال عملی هیئت وزیران و ساختار افقی دولت است و وزارت بهداشت را در جایگاه یک "ابردولت" یا "دولت در دولت" قرار میدهد که سایر دستگاهها موظف به تبعیت از آن هستند. این ساختار، مغایر با اصل شصتم قانون اساسی است که اعمال قوه مجریه را از طریق رئیسجمهور و وزرا در حدود اختیارات قانونی آنها میداند، نه از طریق فرماندهی یک وزیر بر سایرین.
ب) عبارت "ظرفیتهای قانونی کشور" نیز بسیار مبهم و خطرآفرین است. این عبارت میتواند اینگونه تفسیر شود که وزارت بهداشت حق دارد قوانین موجود را به نفع خود تفسیر و اجرا کرده یا حتی اجرای قوانینی که مزاحم اهداف سند هستند را متوقف سازد. این امر نقض آشکار اصل حاکمیت قانون است.
ج) بند ۳ فصل چهارم، مسئولیت اجرای بخشهایی از سند را بر عهده نهادهایی همچون شورای اجتماعی کشور، وزارت کشور، وزارت تعاون، و حتی مرکز مدیریت حوزههای علمیه قرار داده و سپس تصریح میکند: "مطالبهگری از دستگاههای مذکور در این خصوص بر عهده وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی میباشد." واژه "مطالبهگری" در این ساختار، فراتر از هماهنگی است و رابطهای عمودی و دستوری را القا میکند. وزارت بهداشت چگونه میتواند از نهادی چون "مرکز مدیریت حوزههای علمیه" که یک نهاد مستقل و حاکمیتی است، "مطالبهگری" کند؟ این امر ساختار حکمرانی کشور را به کلی به هم میریزد.
د) بند ۱ فصل چهارم همچنین به وزارت بهداشت اجازه میدهد: "...ساختار و سازوکار اجرایی لازم را در این وزارتخانه تدبیر و تعبیه نماید." این اختیار مطلق برای ایجاد ساختار، بدون نیاز به تصویب مجلس یا شورای عالی اداری، به این وزارتخانه قدرتی بیحدوحصر برای گسترش بوروکراسی و تشکیلات خود میدهد که منابع کشور را خواهد بلعید و نظارت بر آن را ناممکن میسازد.
بند دوم : مغایرت با اصل حاکمیت قانون و سلسله مراتب هنجارهای حقوقی
نظام حقوقی هر کشور بر یک سلسله مراتب مشخص استوار است که در رأس آن قانون اساسی، سپس قوانین عادی مصوب مجلس و در مراتب پایینتر، آییننامهها و تصویبنامههای دولتی قرار دارند. "سند" بهعنوان یک هنجار حقوقی، فاقد جایگاه مشخص در این هرم است، بهویژه سندی که قرار است توسط شورای عالی انقلاب فرهنگی به تصویب برسد.
یکم: اعطای جایگاه فراقانونی به یک "سند"
سند حاضر تلاش میکند خود را در جایگاهی فراتر از قوانین عادی قرار دهد. با الزام تمام دستگاههای کشور به اجرای مفاد آن و حتی تکلیف به "اصلاح قوانین و مقررات" (بند ۱۶ سیاستها) برای انطباق با سند، عملاً یک هنجار بالادستی جدید خلق میشود که توسط نهاد قانونگذاری کشور (مجلس) تصویب نشده است. این امر دور زدن قوه مقننه و نقض اصل هفتاد و یکم قانون اساسی است. اگر قرار است چنین تغییرات گستردهای در کشور رخ دهد، باید در قالب "قوانین" جامع و پس از طی مراحل کامل قانونگذاری در مجلس شورای اسلامی و تأیید شورای نگهبان صورت پذیرد، نه در قالب یک "سند" مصوب یک شورا.
دوم: عدم امکان تغییر قانون اساسی از طریق سند
باید با قاطعیت اعلام کرد که هیچ سند، قانون یا مصوبهای نمیتواند قانون اساسی را تغییر دهد. اصل یکصد و هفتاد و هفتم قانون اساسی، سازوکار بسیار پیچیده و مشخصی را برای بازنگری در قانون اساسی پیشبینی کرده است. بنابراین، این سند نمیتواند مستقیماً قانون اساسی را تغییر دهد. اما خطر اصلی در جای دیگری نهفته است: این سند با ایجاد یک ساختار فراقوهای و حاکم کردن اراده یک نهاد بر کل کشور، میتواند اصول بنیادین قانون اساسی مانند تفکیک قوا (اصل ۵۷) و حقوق ملت (فصل سوم) را در عمل "بیاثر" و "معطل" سازد. به عبارت دیگر، قانون اساسی روی کاغذ باقی میماند، اما در عالم واقع، ساختار قدرت و حکمرانی کشور بر اساس این سند بازآرایی میشود که این خود نوعی کودتای نرم علیه قانون اساسی است.
بند سوم : مغایرت با حقوق و آزادیهای بنیادین ملت (فصل سوم قانون اساسی) و تحدید حقوق زنان
سند مذکور با وجود نام "سلامت زنان"، در عمل با رویکردی قیممآبانه و ایدئولوژیک، حقوق بنیادین زنان را که در قانون اساسی تضمین شده است، به شدت محدود و مخدوش میسازد.
یکم: نقض اصل برابری و کرامت انسانی (اصول نوزدهم، بیستم و بیست و یکم)
این سند بهجای تمرکز بر "سلامت" بهعنوان یک مفهوم علمی و پزشکی، آن را با مفاهیم ایدئولوژیک و تعریفنشدهای مانند "زیست عفیفانه"، "سبک زندگی اسلامی ایرانی" و "الگوی سوم زن مسلمان" پیوند میزند.
این مفاهیم، کلی، تفسیرپذیر و فاقد تعریف حقوقی دقیق هستند و به دولت اجازه میدهند تا بر اساس تفسیر خود، خصوصیترین جنبههای زندگی شهروندان را تحت عنوان "تأمین سلامت" کنترل کند.
الف) اقدام ملی شماره ۱۵ ("مواجهه فعال با فلسفههای رایج نادرست مانند حق بر بدن")، یک تعرض آشکار به یکی از اساسیترین حقوق بشر و اصول بنیادین اخلاق پزشکی است. "حق بر بدن" یا خودمختاری بیمار، به معنای حق فرد برای تصمیمگیری درباره بدن و درمانهای پزشکی خویش است. انکار این حق و "نادرست" خواندن آن، به معنای بازگشت به دوران (قیممآبی) پزشکی است که در آن پزشک یا دولت بهجای بیمار تصمیم میگیرد. این رویکرد، زنان را از جایگاه یک انسان عاقل و مختار که حق تصمیمگیری برای بدن خود را دارد، به جایگاه یک فرد قاصر که نیازمند قیمومت دولت است، تنزل میدهد و این ناقض کرامت انسانی مصرح در بند ۱ اصل دوم قانون اساسی است.
ب) اقدام ملی شماره ۱۸، مصادیقی از "سبک زندگی ناسالم" را "مصرف نامتعارف لوازم آرایش، جراحیهای زیبایی غیرضروری و نامتعارف، پیکرتراشی، کاشت ناخن، نگهداری از حیوانات خانگی نامتعارف" ذکر میکند. ورود دولت به این حوزهها که جزو انتخابهای شخصی و حریم خصوصی افراد است، نقض صریح اصل بیست و دوم قانون اساسی است که حیثیت، جان، مال، حقوق، مسکن و شغل اشخاص را از تعرض مصون میداند. دولت نمیتواند سلیقه و سبک زندگی مورد پسند خود را تحت عنوان "سلامت" بر شهروندان تحمیل کند. این اقدامات، مصداق بارز تحدید آزادیهای فردی و دخالت در حوزه خصوصی شهروندان است.
دوم: نقض حق بر حریم خصوصی و آزادی بیان (اصول بیست و دوم، بیست و سوم و بیست و چهارم)
سند با گسترش مفهوم "سلامت" به حوزههای فرهنگی، اجتماعی و حتی مجازی، عملاً هیچ حریمی را برای شهروندان باقی نمیگذارد.
الف) اقدامات متعدد در خصوص کنترل فضای مجازی (مانند بندهای ۴۳، ۴۴، ۴۵، ۴۶) و مواجهه با "محتوای تهدیدکننده" و "شبکههای معارض"، زمینهساز گسترش بیرویه نظارت و سانسور در فضای مجازی به بهانه "سلامت" میشود. این امر با اصل آزادی بیان و گردش آزاد اطلاعات در تعارض است.
ب) تأکید مکرر بر "مقابله"، "مواجهه فعال" و "کنترل" نشان میدهد که رویکرد سند، امنیتی و کنترلی است، نه بهداشتی و ترویجی. این رویکرد، جامعه را به یک بیمارستان بزرگ تبدیل میکند که در آن، متولیان سلامت (وزارت بهداشت) نقش پلیس و قاضی را برای اجرای یک سبک زندگی خاص ایفا میکنند.
جمعبندی نهایی
پیشنویس "سند ملی سلامت زنان" با وجود ظاهر موجه، در بطن خود حامل مخاطراتی جدی برای ساختار حقوقی و سیاسی کشور و همچنین حقوق بنیادین شهروندان، بهویژه زنان، است. این سند:
یک: با اعطای اختیارات تقنینی، قضایی و اجرایی نامحدود به وزارت بهداشت، اصل تفکیک قوا را به طور کامل نقض کرده و یک "دولت فراقوهای" به مرکزیت این وزارتخانه ایجاد میکند.
دو: با قرار دادن خود در جایگاهی فراتر از قوانین عادی و الزام کلیه دستگاهها به تبعیت از خود، اصل حاکمیت قانون و سلسله مراتب هنجارهای حقوقی را مخدوش میسازد.
سه: با رویکردی ایدئولوژیک و قیممآبانه، و با تعریف موسع و غیرعلمی از "سلامت"، حریم خصوصی، آزادیهای فردی، حق انتخاب و کرامت انسانی زنان را که در فصل سوم قانون اساسی تضمین شده است، به بهانه تأمین سلامت، به شدت تحدید و نقض میکند.
چهار: ساختار نهادی پیشبینیشده در فصل چهارم، بهویژه بند ۱ آن، یک بدعت خطرناک در نظام اداری کشور است که میتواند منجر به هرجومرج ساختاری، تداخل وظایف، اتلاف گسترده منابع ملی و فلج شدن سایر دستگاههای اجرایی گردد.
بنابراین، تصویب و اجرای این سند به شکل حاضر، نه تنها به ارتقای واقعی و پایدار سلامت زنان منجر نخواهد شد، بلکه با تضعیف پایههای نظام حقوقی کشور و نقض حقوق اساسی ملت، میتواند آسیبهای جبرانناپذیری را به همراه داشته باشد. هرگونه برنامه برای سلامت زنان باید در چارچوب قوانین موجود، با احترام به اصل تفکیک قوا و با محوریت تضمین حقوق و آزادیهای فردی آنان تدوین و از طریق سازوکارهای قانونی مصرح در قانون اساسی، یعنی قوه مقننه، پیگیری شود.
*+* آشنایی مختصربا دکترحمیدفرجی *+*